一、非诉行政执行案件执行和解的现状及成因分析
非诉行政执行案件的执行和解是指非诉行政执行案件在法院强制执行阶段,作为申请执行人的行政机关或者生效具体行政行为确定的权利人与作为被执行人的生效具体行政行为确定的义务人双方自行或者在法院主持下就执行标的物的一部分或全部，自愿协商，达成和解协议，被执行人按和解协议履行相应义务，从而终结执行程序的行为。非诉行政执行案件的执行和解因与传统行政法学理论相悖而在立法上没有得到正式明确的确立,但在具体执行实践中,从行政诉讼法确定法院作为具体行政行为的主要强制执行机构以来，执行和解一直是法院非诉行政案件执行结案的一种非常重要的方式。据最高人民法院研究室计,1989 年至1999年,人民法院对非诉案件的强制执行所占比例相当低，占申请总数的12. 25 %；而自动履行与执行和解的比例相当高,占申请总数的73. 98 % 。近年来随着法治观念的不断加强，依法行政观念的不断强化，越来越多的行政机关将其做出的具体行政行为交由法院执行，基层人民法院的非诉案件执行机构（主要有行政庭、执行局或者非诉案件执行局三种机构设置模式）执行的案件数在不断的上升，以行政庭作为非诉案件执行机构的基层法院，非诉行政案件的审查和执行大有超过行政审判成为行政庭的主要工作的趋势。随着行政机关依法行政能力的加强和法院执行力度的加大，案件的自动履行和执行和解率有所下降，但是由于案件的绝对数的增加，以执行和解结案的案件仍在不断的增长。对此以下2006-2007年全国法院的统计数据和某基层法院的统计数据就清晰的体现了这一趋势。
（1）全国法院统计数据
年 度 收 案 结 案 自动履行、执行和解率
2006 230648 229826 46.8%
2007 245578 251091 46.64%
（2）某基层法院的统计数据
年 度 收 案 结 案 自动履行、执行和解率
城管执法 其他行政行为 城管执法 其他行政行为 城管执法 其他行政行为
2006 1700 22 1700 18 76% 44.4%
2007 625 40 625 31 82% 51.6%
作为一种缺乏正式的明确规定的制度安排，执行和解为什么能够在视规则的合法性和明确性为生命的法院工作中如此长盛不衰并且能不断的谋求自身的合法地位呢？从基层法院非诉案件的执行实践来看，执行和解这一变异体能够长期存在主要有以下几个方面的原因：
（一）行政机关的原因。一方面具体行政行为合法性审查的低标准导致大量的有问题的具体行政行为进入强制执行程序。由于我国的行政诉讼法制定之时行政机关受客观条件的限制，依法行政能力存在很大的欠缺，因此行政诉讼法对非诉案件的审查标准没有做出明确的规定，直到2000年实施的行政诉讼法解释才在第九十五条规定具体的审查标准，而这一标准从现在看来对行政机关的约束是非常之低的。因为根据该条规定只有那些明显缺乏事实根据的或者明显缺乏法律依据的或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的具体行政行为，人民法院才应当裁定不准予执行。如此低的审查标准让行政机关在做出具体行政行为时往往表现出对行政法的基本原则——主要是比例原则、公正原则、程序原则的漠视，对行政相对人的具体情况缺乏合理的考量，而往往是滥用自由裁量权，从而导致做出的具体行政行为在表面上合法性不存在太大问题，但是合理性却存在大大的疑问，或者在程序上存在比较大的瑕疵。虽然这些合法但很不合理的或者有程序瑕疵的具体行政行为往往能够通过法院的低标准审查，但在具体的执行过程中却很难得到社会公众和被执行人的认可，很难得到社会普遍道德的支持，因而缺乏道义的力量，由此导致法院在执行过程中的难以执行或者遇到群众很大的阻力。另一方面，行政机关的选择性行政（主要是行政执法行为）有违行政公平原则，导致其做出的具体行政行为难以获得社会的认同。实践中行政机关往往只是被动地对违法行为进行查处（如根据举报对违法建筑的查处），从而使得未受举报的违法行为能够逃避查处，或者在查处过程中专挑那些没有社会背景的普通违法者。这种选择性执法所带来的恶果是法律所惩处的是运气不好的违法者或是普通的违法者而不是所有的违法者都受到了相同的惩罚。这种做法一方面助长了违法者的侥幸心理，破坏了行政机关依法行政的形象，另一方面也增加了法院强制执行的难度。违法者在法院的强制执行过程中往往以其它违法者的相同情况并未受到惩罚作为抗辩，对此行政机关很难给出合理的解释。正是由于行政机关本身做出的具体行政行为存在这些问题，在法院强制执行遇到阻碍时或者被执行人提出申诉和抗辩时，行政机关的选择往往就是与被执行人达成和解，部分变更原具体行政行为的内容，使得具体行政行为能够获得社会的普遍认同。
（二）法院自身的原因。由于行政机关申请法院执行的非诉执行案件每年的数量都在不断上升，而这些案件往往涉及被执行人的根本利益，当事人双方对抗性极强，自动履行的可能性较小，并且这些案件往往是行政机关自身多次执行无果的案件，执行难度极大，但是法院从事非诉案件执行的法官却没有增加，因此执行法官的办案压力陡增。特别是不少地方的法院采取一定的考评办法，对执行法官进行考核，其中最重要的就包括结案率和执行时限两项。有的执行法官为了在执行时限内提高结案率，在几次执行无果后往往对行政机关有瑕疵的某些案件实行强行和解，对某些行政权力较小的行政机关的，压制其与被执行人执行和解。还有个别执行法官搞权力寻租，为被执行人“了难”或者受关系案、人情案的影响，利用自身所掌握的权力和与行政机关的长期协作关系，压制或者强制一方或双方当事人同意他事先拟定的和解方案。
（三）被执行人的原因。某些案件在执行过程中由于被执行人的特殊情况或者在执行过程中被执行人发生了一些不可预知的变故，行政机关在自由裁量权的范围内做出一定的让步从而使双方达成执行和解。比如某些行政处罚相对人，其本身经济条件不好，并且有家人突然患重病等其他客观因素，主观上本人也认识到自己行为的错误，因此行政机关往往也愿意在执行过程中给予一定的宽大处理，故双方往往能根据被执行人的实际情况在行政机关的自由裁量权范围内达成执行和解。
（四）社会原因。近年来党和国家提倡建设和谐社会，而和谐社会的构建不仅是在公民、单位之间，行政机关（政府）与行政相对人之间的和谐也是重要的一方面。建设和谐社会的要求反映在非诉案件的执行上就是要法院尽量避免采取强制执行措施，在行政机关与行政相对人之间进行调解、沟通，尽量消除两者的对立情绪，避免矛盾的激化。比如某些城管行政处罚案件，被执行人往往是一些小商小贩，其违法行为比较轻而处罚相对较重。在执行过程中，如果被执行人不主动全部履行的，法院就强制执行，采取拘留、扣押、搜查等强制手段的话，往往容易造成被执行人与执行申请人之间的对立情绪，非但案件难以执行到位，而且导致官民之间的长期不和谐从而影响社会的和谐。因此，行政机关、法院从维护社会的和谐稳定大局出发都倾向于最大限度地减少强制执行而将案件执行和解。
二、非诉行政执行案件执行和解存在的问题
非诉行政案件的执行和解虽然有助于具体行政行为的执行，有助于行政机关行政权力的实现，有助于构建和谐的官民关系促进社会的和谐稳定，但是其本身所处的无法可依的尴尬境地和与行政法基本理论的冲突使得在具体的实践中产生以下问题：
（一）对具体行政行为效力的侵蚀。按照行政法理论的通说，行政行为均具有公定力、确定力、拘束力和执行力。行政行为一经做出，即推定其具有法律效力，未经有权机关撤销、变更或终止，不得停止执行。非诉行政执行的对象是已经生效的具体行政行为，具有公定力、确定力和拘束力。对此，合法的行政行为自不待言，“即使是有瑕疵的行政行为，依公定力的作用，只要具有正当权限的法院或行政厅不予撤销，使其丧失效力，它作为有效效力仍然通用，任何人也不得否认其效力” 。行政行为的效力先定原则反映了人们对秩序的追求。因为“历史表明，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾力图防止不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。” 秩序使人们行为的可预测性大大增强，减少了不确定因素。经过法院的司法审查程序,行政行为的效力从此变得不可争辩,意味着一种秩序的最终确立。这种秩序要求行政主体和相对人都受具体行政行为的约束，对已生效的具体行政行为所确定的权利义务不得任意改变。在执行实践中，执行和解往往是由行政机关对原具体行政行为的内容做出一定的改变换取相对人对变更后的具体行政行为的自动履行，这种做法是对原具体行政行为执行力的变更，也是对具体行政行为确定力和拘束力的违背，在更宽广的层面上是对已存秩序的一种破坏。特别是在法律没有明文规定、法院为结案而放松对执行和解内容的审查的情况下，执行和解不断的侵蚀具体行政行为应有的效力，破坏已存的社会秩序，对行政法治建设产生了深远的不利影响。
（二）对行政机关权威和公信力的损害。传统的行政法认为政府（行政机关）是受人民的委托行使行政权，其行使权力代表的是公共利益，在没有得到委托者的特别授权的情况下，行政机关只能严格的依照委托人（人民）的意思行事，而不能自行决定委托事项的处理，因此对于行政权这种公权力是否可以随意处分一直是持否定态度的。传统行政法同时认为行政权是行政机关的职权，行政主体只有承担实施的义务，没有处分的权力，不能放弃、变更或转让，行政职权的行使只能依法进行而不允许行政主体对行政职权的内容与行政相对人进行协商。比如行政执法行为，行政强制机关采取相应措施,责令相对人履行义务,是该机关所应承担的责任,如果行政机关允许相对人不履行其法定义务,就意味着失职，为法律所不允许,也有悖于行政管理的宗旨。而对于行政相对人来说,他只有一个选择,即履行其应履行的义务，行政权力享有者不可能免除或变更相对人义务,这是行政机关的责任。行政机关正是在这种严格依法履行职权上体现出权威和公信力的。虽然现代行政法基于行政的多样性和灵活性允许行政机关在自由裁量的范围内对其行政职权进行一定的处分，但是处分必须遵循行政法中的比例原则。而从执行和解的实践来看，行政机关对行政职权的处分并没有一定的规则可以遵循。在执行和解过程中行政机关的行政首长或者具体负责非诉执行的工作人员往往有权决定最终和解的内容，在一定程度上行政公权转变为了个人的私权力，这种公共权力私人化和行政机关动辄改变依法做出的具体行政行为的做法与行政的本质相违背，严重了损害了行政机关在人民心目中的权威和公信力。
（三）对司法审查机制的损害和执行法官的职业风险的增加。非诉案件的执行包括审查和执行两个阶段，在审查阶段法院扮演的是中立的评判者的角色。从权力位阶上看，在审查阶段，法院的司法权显然高于行政机关的行政权，否则，法院就无法对行政行为做出有法律效力的判断。而在执行阶段，具体的行政行为的合法性已为法院生效的裁定所拘束，那么其内容应该在执行过程中得到彻底的贯彻，才能真正发挥司法审查的作用。而当前的执行和解，更多的是行政机关与被执行人私下就已为法院生效裁定所拘束的具体行政行为进行“讨价还价”，这种私下达成的一致意见往往改变了法院生效裁定所确定的内容，是对司法权力的挑战，也是对司法审查目的的背离，制约了法院司法审查机制作用的发挥。当执行和解是在执行法官的主持下进行的或者最终的程序是通过执行法官实施的时候，执行法官所处的位置使得其掌握了较普通民事执行案件更大的权力——判断和解条件是否有违公共利益，并最终在程序上决定是否对该执行和解条件放行。而从现有的规定来看，非诉案件的执行法官的这种权力基本是不受制约的， “权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败” ，这种不受制约的权力使得执行法官的职业风险变得比民事案件的执行法官的职业风险要大得多。
三、解决非诉行政执行案件执行和解过程中出现问题的对策
任何一种法律制度的产生都是应对社会需要的结果，都是随着社会的变化而变化的，非诉行政执行案件的执行和解制度的产生正是社会发展到一定阶段的需要，作为一种已发挥了重要作用，产生了积极影响的执行结案方式，虽然在操作过程中存在一些问题，但是我们不能因噎废食彻底的否定这一制度，针对这一制度产生的问题，笔者认为可以从以下几个方面来完善：
（一）立法上明确非诉行政执行案件的和解范围和条件。非诉行政执行案件执行和解在实施中的最大困惑在于缺乏立法的明确规定。因此在立法上确定可以执行和解的非诉行政执行案件的范围和条件就显得尤为重要。基于现代行政有关行政机关对行政权力有限处分的特点，可以通过修改行政诉讼法或者通过专门的司法解释的方法明确哪些行政非诉执行案件中行政机关对其行政行为不具有相应的处分权，哪些行政机关具有相应的处分权，从而决定行政机关是否可以在执行阶段与相对人和解。如规定原则上所有的非诉行政案件只要和解不损害国家、集体和他人的合法权益，不违背法律行政法规的强行性规定，不违背公共利益就可以适用执行和解，同时对具体的不能执行和解的情形做出明确规定，比如在行政处罚没有自由裁量权的情况下，因行政机关不能行使处分权因而不能执行和解；对于强制拆迁、没收违法所得等行政行为因和解处理则将侵害到国家、集体的利益，直接违反国家法律、行政法规的规定，将违背行政行为做出的最初目的因此也不适用执行和解等等。通过这种法律明确规定的形式，消除执行和解名不正言不顺的尴尬境地，充分发挥其作用。
（二）确定更为严格的行政非诉执行案件的司法审查标准，加强司法审查的力度。当前大量的非诉行政案件最终执行和解是因为对具体行政行为的可执行性审查的标准太低所致，大量具有实体和程序瑕疵的具体行政行为通过了可执行性审查，这些具体行政行为在执行过程中由于瑕疵的存在难以在法、理、情等多个维度获得被执行人和社会的认同，因此在执行中存在很大的难度。在这种情况下，行政机关或者执行法院往往只能做出次优的选择——由行政机关与被执行人达成和解执行其中双方都可接受的一部分。因此要解决源头上解决执行和解所带来的问题就必须要严格对具体行政行为可执行性的司法审查标准，最大限度地减少瑕疵行为进入执行程序的可能性。对此笔者认为可以在立法或司法解释上明确对具体行政行为可执行性的司法审查标准与行政诉讼对具体行政行为合法性审查标准一致。这样确保了行政机关做出的具体行政行为不论相对人是否有异议，都能通过司法审查程序来确定其合法性和可执行性，既有利于行政机关提高依法行政的能力，强化其权威地位，又有利于实现司法机关对行政机关依法行使行政职权的监督作用的发挥。
（三）建立执行和解的听证与公示制度和撤销之诉的制度，规范法院对当事人自行和解的监督和审查。在执行和解有明确法律规定的情况下，达成执行和解将成为非诉行政执行案件双方当事人的一种权利，那么这种权利如何行使，如何才能既保证行政机关依法履行职权确保行政目的的实现又保证和解并不损害社会公共利益，保证执行和解不成为掌握行政权力或执行权力的个别人谋求私利的工具，就成为制度设计的关键。笔者认为对涉及可能损害国家、集体和他人的合法权益或者是公共利益的执行和解协议采取听证制度，听取利益相关各方的意见，在此基础上由法院决定是否允许双方当事人执行和解。法院做出允许执行和解决定之后要将该执行和解内容予以公示，并且允许与该执行和解内容有直接利害关系的第三方就其合法性向法院提出撤销之诉从而充分保障执行和解利害关系的人的利益。而对于法律或司法解释规定可以执行和解或者行政机关拥有处分权限的案件的执行和解，当事人可以自行达成协议，由法院予以审查。对此在制度上可以做如下设计：一是双方的和解协议应当采取书面形式，并将其提交给执行人员；二是执行人员应将执行和解协议交由行政审判庭审查，行政审判庭依据对申请执行的具体行政行为的审查标准审查该和解协议的内容的合法性并做出裁定；三是执行人员依据行政审判庭的审查裁定决定案件是否以执行和解结案，并将审查裁定和执行和解协议入卷备查。这样做一方面保证了经变更后的具体行政行为的合法性，又确保了审查和执行的分离，保证了当事人的权益，降低了执行法官的职业风险。
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